印度教育研究国家报告
全国教育研究和培训委员会主任 拉吉普特教授(J S Rajput)
2005/06/09

        印度是一个人口大国,有36个邦和中央直辖区,18种地方语言。从历史看, 印度民族精神鼓励宗教和语言的多样性,它把印度人民凝聚在一起共同抵御各种社会和政治的分裂势力。现代印度社会反映出多样性中的统一性,在中部和东北部广大部落地区存在着250种方言和5种主要宗教。作为世界上的一个大国,印度宪法赋予了教育在民族生存和繁荣中所具有的重要作用。初等教育到14岁对所有儿童都是免费和义务的。国家负责实施免费和义务教育。根据印度宪法,从70年代中印度教育实行中央和邦两级管理体制。从1993年开始,根据宪法修正案教育实行三级管理体制,就是地方选区、乡和地方政府要负责办学。印度议会通过宪法修正案将教育列入受宪法保护的基本权利中。由于各级政府都可制定教育政策,因而教育措施反映了复杂的决策过程。独立之初,印度有3.6亿人口,其中只有17%的是识字人口。2001年,印度人口达到10.27亿,其中65%的7岁以上人口是非文盲。印度有64万所小学,19.8万所高小,8.2万所初中,3.4万高级中学,800所教师培训学院。因而,促进规模如此庞大的教育事业发展对印度来说确实是非常艰巨的任务。

 

        各级教育决策信息库的建立情况和信度差异很大。除了10年一次的人口统计外,全国教育研究和培训委员会则管理着国家人口普查数据库,数据每6-8年更新一次。目前最新的数据是1993完成的第六次全印教育调查,第七次教育调查正在进行中,数据采集截止到2001年9月30日。象北方邦、泰米尔纳杜等许多邦都开发了自己的数据库,数据每年更新一次。中央政府根据各邦提供的信息发布截止到每年9月30日的部分教育统计数据。作为一个由国家资助的自治机构,国家抽样调查局开展全国定期抽样调查,以家庭为单位,采集消费、住房和教育等与发展指标方面有关的数据。但教育科研和行政人员使用通过常规行政渠道产生的官方统计数据,这些数据通常经不起信度检验。

 

 

 

        一、目前教育研究的趋势

 

       以发展趋势报告和研究摘要为主要形式的教育研究定期调查始于巴什教授( Buch)领导的印度巴罗达大学教育高级研究中心,现已成为全国教育研究和培训委员会的一项经常性工作。截止到1992年已进行了5次经教育研究调查。第六次研究趋势调查正在进行中,调查期是1993-2000年。为了科研人员和其他有关人士查阅方便,全国教育研究和培训委员会在出版第五次调查后决定定期出版1993年以来的教育研究摘要。2001年该刊物起名为《印度教育文摘》,目前已总共发表了1578份研究摘要。文摘目前又增加了博士论文摘要,稿源不会枯竭,人们足可以从文摘登载的文章中归纳出近年来的研究发展趋势。本文对当前研究发展趋势的分析是依据已发表的1578份研究摘要,其中包括433份博士论文(占27%),173个研究课题(占11%),972篇发表在国家和地方杂志上的研究论文(62%)。

 

        印度教育研究内容和重点(%)

        资料来源:《印度教育摘要》1996-2000年共7期及2001年卷1第一期 2002年卷2第二期。

教育层次

研究内容分类

基础理论

课程和教学

特殊群体教育

初等教育

6

11

3

20

中等教育

13

18

4

35

高等教育

4

7

1

12

其他教育

12

15

6

33

总计

35

51

14

100 (1578)

 

 

        研究的内容按教育层次来划分,初等教育占1/5,中等教育1/3强,其余为高等教育和其他类型教育。1983-1993年期间的第四次和第五次教育研究调查没有教育研究重点的分析报告,但1969-1983年期间的第一、第二和第三次教育研究调查有教育研究重点的比较分析报告,结果表明按教育层次划分,有15%的研究是关于初等教育,中等教育44%,高等教育12%,其余是其他类型教育。同1969-1983年相比,1993-2000年的教育研究重点对初等教育给予了更多的关注,这是因为1986年的《国家教育政策》和1992年的《行动计划》提出要大力普及初等教育,此后中央政府还启动了“县级初等教育项目”,增加对初等教育的投入,采取有效措施消除普及初等教育的地区差异。1993-2000年期间政府还加大了对初等教育的投入。可以说,教育政策和行动计划是同这一时期以自由化、私有化、全球化为特征的国家经济和社会政策的转变相一致的。

 

        如果按照学科划分,1993-2000年期间大部分研究的内容都是与教育实践有关的问题,约一半的研究是课程和教学过程问题,心理学方面的研究也不少,这表明教育科研人员更关注实践问题,而不是政策问题。总的来说大约73%的研究是与教育实践问题有关,而在独立后头30年该比例为53%。分析表明,独立后50年来与教育实践问题有关的研究的重点一直是学生、课程和教师等问题。但科研数量不意味着科研为实践和决策服务的水平。以科研促教学和实践,基层教育机构在这方面的需求基本是缺乏的。这种低需求的一个主要原因是课程统得过死和教学的单向性。上个世纪80年代末和90年代初,国家为了加快初等教育普及进程,投资发展非正规教育,由于全国各地措施相同,因而非正规教育的发展并未获得成功。90年代末停止了这个计划。

 

        在全民教育思想的指导下,中央政府代之以“选择和革新项目”以促进初等教育的发展。另一方面,近些年来在“县级初等教育项目”的资助下,在初等教育领域开展了大量富有成效的研究。由于实施国家“行动计划”和“县级初等教育项目”项目,教育研究呈现良好的发展趋势。

 

        二、教育政策的知识基础

 

        人们需要首先区分用于政策制定的知识投入和通过研究产生的知识。运用社会科学研究方法收集和分析有关信息帮助制定政策、制定行动计划和策略、评估成绩和评价结果构成了研究的领域。政策研究与社会科学研究的不同在于研究的目的、范围和作用上。一方面,社会科学从事的研究像是按照自己的尺寸和款式制作好的成衣,可以不考虑政策的需求。另一方面政策研究就像是服务于特定时间和空间背景下的定制的服装款式。雷莫斯和麦金斯(1997)称与政策有关的研究为政策分析。根据他们的理论,研究是一种运用分析和综合方法编辑和组织可观察的事实(数据)和处理数据,并运用不可观察的概念或理念分析和解释已有数据的活动。当同样的过程发生在政策制定的舞台上,它就变成了政策分析。在政策分析方面,研究是用来确定问题和提出解决问题的方案。换言之,政策分析使用的方法和技术同社会科学研究相比没有什么不同。政策分析对决策研究的贡献更大,它可以处理数据,分析政策产生的原因,预测政策产生的效果,它有时还可对当前状况和结果获得反馈。

 

        但政策制定完全以政策研究为基础在世界范围内则极为少见。在比较研究的基础上,政策分析学者认为在政策制定的过程中有三种知识运用模式。(1)第一种是工具性地使用知识。分两种情况,一种同研发模式相类似,从基础研究走向应用研究,从而开发产品、制定战略和推广使用;另一种是指发现问题,分析现有的解决问题的措施,或开展委托研究,填补知识鸿沟,制定解决问题的方案。(2)第二种是概念性地使用知识。分两种情况,一是交互式模式,既研究成果的使用同参与决策者个人的经历、观念、政治见识结合起来;一是启示模式,即认为社会中存在着广泛认同的理念、观点和研究型知识,决策者将这种思想运用到政策对话和教育实践中。(3)第三种模式有三种形式。第一种是政治模式,即有选择性地运用研究结果,支持以前政策或决定所采取的立场;第二种是战术性使用研究以提高政策制定者或决策的可信程度;第三种是利用研究或评价,宣传并促进政策的实施。

 

        根据上面的分析,现在来看看印度是如何将研究知识运用于决策的。印度的教育政策主要是由中央和邦任命的各委员会制定的,这些委员会在多大程度上运用了政策研究成果仍是个需要探讨的问题。但委员会的报告也使用了全国抽样调查局和全国教育研究和培训委员会等法定机构从人口普查和定期调查中得出的数据及政府教育行政部门的年度报告。除大政方针外,数据的分析在多大程度上符合研究的要求仍不清楚,印度大部分的教育战略政策和计划都是通过“五年计划”制定的。但“五年计划”文件不反映目的、战略和计划制定、目标设定、资源分配等方面的技术性问题。这每一个方面都需要开展不同形式的政策研究。

 

        “五年计划”既要解决资源需求问题,也要解决为实现既定目标所需的资源的消费方式。目前“第九个五年计划”正在实施过程中,“第十个五年计划”正在起草。起草计划所需的数据都是通过正规渠道收集的,技术上自治但完全由政府提供经费的机构配合计划的起草收集有关数据。中央统计局承担着10年一次的大量的人口普查数据的收集和汇总工作。这是一段时期内制定政策和措施所依据的一个重要数据来源。 然而,由于时间跨度大,在制定短期政策和行动计划中一般不使用人口普查数据。第二类数据来源是全印教育调查,独立后已进行了6次调查。起初,这些调查每5年进行一次,也就是在两次人口普查之间进行。第三类数据来源是国家抽样调查,由国家抽样调查局经常性地对有关发展指标进行抽样调查。除上述数据来源外,中央和邦政府教育行政部门也在年度报告里公布一些数据。政府部门使用的数据的整合与公布由中央统计局负责。

 

        在数据方面存在的一个问题是不同来源的数据口径不一,相互矛盾。另一个问题是,政府教育行政部门年度报告经常使用的是教育行政部门自己收集的数据,而不是由政府提供经费的国家级独立机构收集的数据。第三个问题是,已收集到的数据不能够共享,不能对数据作进一步分析,这个问题近年来有所缓解,但仍以不同形式存在。

 

        印度人口众多,各地教育发展水平不一,教育投资规模庞大,但以研究为支持的政策制定和实施未受到足够的重视,宏观教育政策的制定似乎是在概念性地使用知识,决策时研究成果的使用搀杂着参与决策者个人的经历、观念、政治见识。

 

        多年来教育扩充和发展在多大程度上是规划的结果,在多大程度上是由于自然的原因则很难判断。数量增长在很大程度上可以说是政策和计划实施的结果,发展教育只是为了减少教育机会的不均等。造成教育的这种状况的其中一个原因是不太重视教育科研。对与教育科研有关的系统的政策和规划低兴趣的另一个原因是,基层单位如学校和基层教育行政部门缺乏自主权。第三个原因可能是缺乏政策制定者与科研人员进行相互对话的制度性机制。不过近年来印度社会、经济、政治和文化的变化期待着教育能做出回应,在一定程度上教育也做出了很大回应。

 

         三、管理体制和决策

 

        尽管印度有为数众多的教育单位,但能够直接服务于决策的教育科研机构却为数很少。在国家一级,全国教育研究和培训委员会及全国教育规划和行政研究所为人力资源开发部提供决策服务研究。在邦一级,各邦教育研究和培训委员会也为邦政府提供决策服务研究。几乎所有的邦和中央直辖区都设立了邦一级教育研究和培训委员会。此外,全国200多所大学都设有教育系。各大学设有硕士和博士学位授予点,平均每天授予两个博士学位。许多大学的教育系争取邦政府经费资助开展课题研究。印度社会科学研究委员会也资助大学科研人员开展与教育有关的课题研究。许多中央单位如印度人口普查署、全国抽样调查局、中央统计局、全国卫生和家庭福利研究所等专业化和自治机构也系统地开展与教育政策有关的家庭调查。尽管有许多这样的专业化机构,但与各级教育行政部门有关的教育决策研究无论从数量还是质量上都显得不足。随着近年来教育决策权更多地下放到县一级,问题变得更为突出。各邦现有县一级行政单位560多个,大部分县的人口都在1000万以上,远远超过很多国家的人口总和。在这种背景下,县级教育和培训研究所在决策服务方面可以发挥更大的作用。全国270个县级教育和培训研究所在实施“县级初等教育项目”中开展了大量的科研工作。然而,他们对战略和地方具体政策的贡献却微不足道。

 

        通常,教育机构不仅依赖于政府提供的资源,而且也依赖于政府教科书的供应,同时不同教育阶段的毕业统考也由中央和邦的有关部门统一举办和管理。这种管理体制限制了广大学校的选择空间和采取主动精神。由于这种政策的制定不考虑各地不同的现实,印度大部分的教育政策主要采纳中央和邦政府设立的各委员会的意见,因而政策的表述只能是比较原则。

 

        四、面临的挑战

 

        全球化。20世纪的最后10年,通讯、外贸和商业经历了前所未有的发展,政治经历了深刻的变革,人类活动对环境产生了极大的影响。由于通讯卫星和国际互联网的出现,地理距离消失。各国认识到人类为生存必须相互依存这一严酷现实。同时新的发展为儿童进入今日学校创造了新的机会。一个人在成长时,他终生生活在一个地方或自己的文化环境中的可能性越来越小。国家经济生产和分配政策从国家导向型转变为市场导向型。然而,宪法赋予国家公平分配资源、向全体公民提供普通教育的权利,以使每个公民在充满竞争的世界生存和发展。国家对高等教育的财政支持力度可能相对降低,同时民办教育和缴费上学会得到较大的发展,但国家应继续承担保证机会均等和社会正义的责任。

 

        宏观经济政策。加入WTO为印度的经济和贸易在商品和服务方面提供了参与国际竞争的机会,电信和信息技术的开放也为电视、广播和电话等大众通讯的发展提供了广阔前景。国际资本可以顺利地进入印度,如果形式不利也可很容易地流出印度。吸引国际资本进入印度国内市场的一个方面是印度有着丰富的受过教育的劳动力资源和成熟的消费者。吸引国际资本的基本条件是为以后继续教育打下基础的学校教育的质量。增加人力和物力投入,提高初等教育办学质量的有关措施已开始实施,同时要立即采取有关措施评价和改进中等教育的办学质量。

 

        分散化管理体制。多年来印度社会、经济和文化存在着地区差异性和发展的不平衡性,因而迫切需要大力推进分散化管理体制的改革。新的体制授权地方进行教育决策,以促进普及初等教育,采取措施满足初等后教育发展的需求。在新的分散化管理体制建立起来后,要依法授权地方建设性地使用教育事务决策权,这不仅体现在配置资源和学校管理方面,而且也体现在课程开发领域,体现教育要为当地社区发展服务,与当地社区发展更紧密地结合起来。为适应这种需要,在国家统一标准下的学校课程自治就成为改革的重中之重。

 

        国家统一与社会凝聚力。印度是个有着多宗教和多语言的国家。通过宗教教育要增强各宗教的共同特性。尽管在教育规划和管理分散化及学校课程自治改革中出现了教育的多样化,但决不能忽视维护国家的统一和完整。培养公民责任感和有印度特色的价值观需要把非认知领域的课程资源有意识地和系统地整合进教育过程。教师在这方面将发挥着重要的作用。不管教育管理体制的差别有多大,以培养教师作为非认知领域课程开发者为重点的教师在职培训在对各级学校教育中都至关重要。

 

        国家教育体制的转变。教育无疑仍是中央和邦政府的主要责任。事实上结构改革赋予了国家更多的权力,但半个世纪以来国家的权力结构发生了深刻的变化。起初学校教育由省管理,后来采取了中央和邦共同管理,但以邦为主的体制。在上个世纪的大部分时间里这种体制没有什么变化,即以邦管为主。但在上个世纪90年代各邦开始把教育管理权下放到下一级政府。中央政府的角色主要是为普及初等教育和发展中等教育的提供财政资源。邦政府的角色基本没有变化,提供财政资源,维持教育发展规模,支持地方政府管理辖区内的教育,二地方政府则成为教育机构的主要管理者。总之,邦政府的作用已从具有管理和监督双重职能的商品和服务的直接提供者转变为资源提供者和办学评价者。地方当局将举办越来越多的初等学校。在管理体制分散化过程中资源的流动不会减少,因为公共教育经费仍是集中筹措。

 

        终生教育。技术变革的迅猛发展、信息技术在工商业领域的广泛运用以及全球化趋势的发展使得知识和信息在竞争加剧的全球市场成为比资本和劳动力更为重要的问题。新的经济秩序将对个人谋生技能提出不同的要求,同时也允许个人远走他乡谋生和创业。为应对新的经济秩序所需的生活技能将不同于目前教授的这些技能。国家的未来公民将面对一个更开放、更自主的生活环境。过去以学校教育为主导的教育系统则是按部就班,循规蹈矩。但是课程和教学必须突破过去僵硬体制的制约,适应社会和经济的变革。在职人员需要不断更新知识和技能,学校课程和教学要培养学生学会学习的能力。

 

        学习型组织。 在国际竞争加剧和知识爆炸的背景下,所有机构都应成为学习型机构,应有更多的机构向大学和研发机构那样生产和传播知识。拥有广大学生和教师的中小学和教育机构要成为开展合作学习、进行决策、实施行动研究和富有责任感的学习型组织。

 

        教育需求。初等教育入学机会的快速扩张使得6-11岁年龄组儿童毕业率迅速提高。印度政府实施了新的“全民教育运动”计划,旨在到2010年普及所有6-14岁儿童的教育。印度议会也通过了宪法修正案,宣布教育是一项基本权利。随着初等教育的普及和质量提高,今后对质量中等教育的需求会增长,但对学术性高等教育的需求会下降。家长们会期望其子女初中或高中毕业后就进入以信息通讯技术为主导的工作世界。所有职业领域都是以信息通讯技术为主导,个人和群体间的竞争取决于谁先掌握信息技术。但目前信息技术教育的发展不平衡,政府举办的大多数农村学校还没有开展信息技术教育。近期内让政府为所有学校都配备信息技术教育所需的设备设施也是不可能的,因而在政府农村学校开展信息技术教育需要有新的思路。

 

       消费者教育。影响公民生活和可持续发展的一项最重要的活动是人类的消费行为。在各种媒体大打商品促销战面前,人们需要有较高的能力去辨别什么是必要和有用的消费,什么是有害和浪费性的消费。下一代人可持续性美好生活取决于对上一代人可持续性消费的综合消费教育。可持续性消费不只是商品销售,而是减少对空气、水、空间等基本和有限资源的浪费性、挥霍性消费,降低人类活动对环境的负面影响。

 

 

 

        五、重点研究的优先领域

 

        印度各地的发展水平差异极大,因而需要解决的问题各不相同,也很难确定在全国范围内适用的具体研究。例如,一项激励女童接受学校教育的研究表明,各邦效果都不相同,采取的激励措施也不尽一样,在泰米尔纳杜邦起作用的措施在北方邦就不起作用。另一项运用定性方法的研究对七个邦的课堂教学过程进行了调查,以开发出质量干预的基准,研究得出的结论是,尽管语言和文化多样,学校基础设施条件不同,但大多数学校课堂教学过程基本一样,原因是殖民地时代遗留下来的僵硬的教学管理,以考试为定向的,官僚化的教育实践仍在发挥着作用。

 

        全国教育研究和培训委员会曾对近一半的“县级初等教育项目”县的学生学习成绩进行了基线调查,对许多县的学生成绩进行了中期评估。以国家规定的最低学习水平为标准,研究发现尽管成绩水平有差异,但全印学生的成绩远低于国家规定的最低学习标准。绝大部分样本学生是在政府农村学校就读的学生。

 

       但是需要研究的重大问题还很多。随着教育管理分散化体制改革的推进,初等教育的快速扩张吸纳了大量新教育工作者从业,他们缺少专业化的教育学知识,知识结构需要不断更新,需要加强在职进修和培训。

 

        另外需要加强质量教育问题研究,研究与质量教育有关的各种因素,该研究包括学校教育投入、教学过程和产出等方面的多因素研究。随着管理体制的迅速转变,地方政府需要增强能力和得到财政支持参与普及初等教育全民教育运动。目前教育科研人员对这个问题的研究还很少。

 

         高质量中等教育对国家的生存和繁荣,发展信息通讯技术,培训有辨别能力的和负责任的公民及维护国家的政治稳定都至关重要。由于过去发展初等教育是以供给为主导,教育完全由中央和邦控制,这限制了地方政府在受中等教育机会公平分配方面发挥作用。但这种情况发生了根本的变化,因为宪法规定教育是一项基本权利。因而整个教育包括中等教育的发展将成为以需求为主导。预计到本十年末,中等教育的发展和与此有关的政策研究将成为研究的一个重点。

 

        此外,加强信息技术教育,提高政府学校的教学质量;教师培养和教育管理体制分散化都是重要的研究课题。

 

        六、加强教育研究

 

        尽管印度各邦课程和教育结构差异很大, 但都实行10年普通教育和2年高中教育的统一模式。印度每个邦的人口比许多国家的人口总和还多。在亚太地区各国共同建立研究网络的同时,印度有必要在国内建立教育科研院所网络,进一步促进教育科研的发展,更好地为决策服务。

 

        建立科研信息库。目前印度教育科研存在的一个突出问题是研究活动缺乏协调,科研机制不完善,研究和决策之间缺乏有机联系。因而必须建立新机制,在全国各地建立研究信息库。目前大部分研究使用的是地方语言,其研究成果没有引起足够的关注,因而要在中央的统一协调下,在各地建立科研信息库。每个科研信息库可收集公开发表的科研成果,如研究报告、报刊杂志、研究论文、博士或博士后论文,可组织有关专家对收集的科研成果进行评价和分类,如可分成与决策有关的、涉及决策的和以实践为主的等类别。按照统一标准对定量研究进行元分析,同时运用适当的方法对定性研究成果进行分析。在这些分析的基础上,他们的元研究成果应以通俗明白的语言写出来,供教育决策者和教育实践工作者参考。

 

        目前,人们批评印度大部分的教育研究缺乏思想深度和生命力。高等院校和科研机构很少有教育博士生系统地接受高级研究方法的培训,只是习惯地把研究教育看作是一种专业和跨学科领域,而这种研究方法培训是大学和科研机构的中级和初级专业人员所急需的,这种研究方法课也需要得到国家和有关国际机构的认证和支持。因此,需要建立一个教育研究高级培训中心,或是独立设置或是作为某个国家级研究机构下属的一个部门。同时,该中心也可作为国家科研信息库。

 

        印度的教育科研分中央、邦和县三级管理体制,这些科研机构开展教育科研,促进教育改革实践创新,服务决策,提出干预措施,评估实施情况。但这些科研人员的学术能力和科研水平需要不断提高,也需要定期接受高级研究方法培训。

 

        (李建忠主译、任春荣和徐晖参与部分翻译)

(中央教育研究所网站)

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